西藏自治区位于青藏高原西南部, 地处北纬26° 50'-36° 53', 东经78° 25'-99° 06', 是中国西南边陲的重要门户。面积约占全国陆地面积的1/8, 平均海拔在4000 m以上, 总体地势由西北向东南倾斜, 地形复杂多样, 属于高寒气候区, 温度季节差异明显, 最热月均温5.8~25.9 ℃, 最冷月均温-18.4~8.0 ℃^[27]。气温的年较差小, 日较差大, 太阳辐射强, 日照时间长。降水主要受西南季风控制, 季节分配极不均匀^[28], 主要发生在夏季(6-9月), 占全年降水量的60%~90%^[29], 降水量由东南向西北逐渐降低^[30]。主要的草地类型有高寒草甸、高寒草原和高寒荒漠草原, 植被类型的分布受降水、温度、光照和基质的影响。

本研究选择3种类型区中具有代表性的典型县进行问卷调查(图1)。其中, 纯牧县9个(聂荣县、安多县、那曲县、班戈县、双湖县、尼玛县、措勤县、改则县、革吉县), 均分布于藏北高原, 这里拥有西藏面积最大的天然草原, 是西藏最重要的传统纯牧区; 半农半牧县11个(噶尔县、日土县、札达县、普兰县、谢通门县、浪卡子县、八宿县、类乌齐县、丁青县、巴青县、索县), 涉及了阿里、日喀则、山南、昌都、那曲5个地区的部分农牧生产结合区; 纯农县7个(日喀则县、拉孜县、南木林县、白朗县、江孜县、扎囊县、加查县), 均位于藏南河谷地, 这里是西藏最重要的粮食主产区。

图1

Fig.1

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	图1 2014年问卷调研点示意图Fig.1 The map of questionnaire survey points in 2014

西藏地广人稀, 据统计2014年乡村人口平均3.32万人/县^[31]。因此, 本研究在每一典型县中选择1~2个典型乡镇作为调研点, 从乡镇的典型农牧家庭中随机选取5~10户作为调研对象。纯牧区家庭是以在天然草地放牧牛、羊为主要的谋生方式, 纯农区家庭以农作物种植为主要的经济来源, 半农半牧区家庭既种植农作物又放牧牲畜, 既从事农业劳动又经营牧业生产。调研时间为2014 年8-11月, 总计调研27个县、38个乡镇、284户家庭、1382人, 获得有效反馈问卷276份。问卷内容主要包括农牧户的家庭基本信息、家庭草场禁休牧面积、家庭牲畜存出栏以及家庭经济收入等方面。

运用Arcgis、Microsoft Excel等软件对反馈数据进行统计分析, 归纳出“ 草奖” 政策影响下不同类型区的农牧家庭经济收入及农牧户间收入差距的变化情况。

由表2可知, 家庭草场拥有情况, 纯牧区家庭户均草场承包面积1198.5 hm², 是农牧区315.3 hm²的3.8倍, 是纯农区34.9 hm²的34.3倍。在家庭禁牧与草畜平衡草场面积比例方面, 纯牧区的禁牧比例最高, 户均禁牧297.5 hm², 占家庭总承包面积的25%, 剩余75%为草畜平衡草场; 农牧区禁牧比例17%, 户均禁牧52.9 hm², 纯农区气候适宜、水源充足、草地生产力高则全部划为草畜平衡草场, 禁牧比例为0。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 农牧家庭草场及牲畜情况 Table 2 Characteristics of grassland and livestock of family of farmers and herdsmen 项目 Items 纯牧区 AHC 农牧区 AAHC 纯农区 AC 项目 Items 年 Year 纯牧区 AHC 农牧区 AAHC 纯农区 AC 草场承包面积Grassland contracted area (hm2) 1198.5 315.3 34.9 年末牲畜存栏量(绵羊单位)Number of livestock in year-end (sheep unit) 2010 190 120 50 禁牧面积Grazing prohibition area (hm2) 297.5 52.9 0 2011 177 105 54 禁牧比例Grazing prohibition proportion (%) 25 17 0 2012 165 100 42 草畜平衡面积Pasture-livestock equilibrium area (hm2) 899.3 259.9 34.5 2013 168 73 39 草畜平衡比例Pasture-livestock equilibrium proportion (%) 75 82 99 家庭核定载畜量(绵羊单位)Family approved carrying capacity (sheep unit) 162 86 48 种草面积Artificial grass area (hm2) 0.2 0.3 0.3 每个绵羊单位需要的草原面积Grassland area for each sheep (hm2) 3.7 1.8 0.6 AHC:纯牧区 Animal husbandry county; AAHC:农牧区 Agriculture and animal husbandry county; AC:纯农区 Agricultural county. 下同 The same below.

表2 农牧家庭草场及牲畜情况 Table 2 Characteristics of grassland and livestock of family of farmers and herdsmen

年末牲畜存栏情况, 纵向看3种类型区自政策实施(2011年)起都在积极减少牲畜, 2013年已基本控制牲畜数量在核定载畜范围之内。横向对比, 农牧区的减畜力度最大, 其次是纯牧区, 纯农区因为牲畜数量的基数小, 草地承载力高, 减畜压力相对较小。从放养一个绵羊单位的牲畜所需的草地面积可看出, 纯牧区虽草场面积大, 但草原承载力低, 饲养一个绵羊单位需要3.7 hm²左右的草地; 纯农区的草地承载力最高, 仅需0.6 hm², 农牧区草原承载力次之。

由表3可知, 农牧民家庭的政策奖励情况, 该政策对纯牧区家庭的补贴额度最大, 2013年户均获得政策奖励14535元, 农牧区9254元, 纯农区仅有675元。纯农区家庭, 政策奖励全部来自草畜平衡奖, 农牧区和纯牧区初期禁牧补贴在政策奖励金额中最高, 随着减畜任务的持续, 达到核定载畜量的家庭越来越多, 获得草畜平衡奖的家庭逐渐增多, 户均草畜平衡奖励金额已超过户均禁牧补贴金额, 两者成为农牧家庭获得政策奖励的主要来源。相比, 获得人工种草奖励的金额微乎其微。

表3

Table 3

表3(Table 3)

表3 农牧家庭政策奖励情况 Table 3 Characteristics of the policy rewards of family of farmers and herdsmen 项目 Items 年 Year 纯牧区 AHC 农牧区 AAHC 纯农区 AC 项目 Items 年 Year 纯牧区 AHC 农牧区 AAHC 纯农区 AC 政策奖励 2011 12506 7441 482 草畜平衡奖励 2011 4153 4036 460 The policy rewards (元Yuan) 2012 14011 8612 658 Pasture-livestock equilibrium rewards (元Yuan) 2012 8350 5531 625 2013 14535 9254 675 2013 9998 6019 644 禁牧补助Grazing prohibition subsidies (元Yuan) 8529 5124 0 人工种草补贴Artificial grass subsidies (元Yuan) 36 36 30

表3 农牧家庭政策奖励情况 Table 3 Characteristics of the policy rewards of family of farmers and herdsmen

草原生态保护补助奖励机制是一种生态补偿制度, 基于超载过牧的现状, 通过减畜来达到草原生态保护的目的, 同时为了保证牧民收入不降低, 基于受益者付费的原则, 对草原牧民实施生态补偿^[22]。在政策初期会对不同农牧家庭的收入状况造成不同程度的影响(图2)。图中展示了2011-2013年间牧业县、农牧县、农业县3类型区域所调研居民的人均收入状况, 同时以西藏全区农村居民人均收入作为对照组(资料源于西藏统计年鉴^{[31, 32, 33]})。从图中看出, 3年来纯牧县和农牧县的人均收入水平都在全区农村居民人均收入水平之上, 而纯农县的人均收入则位于全区农村居民人均收入水平之下, 说明纯农区家庭收入水平相对落后。纵向来看, 随着2011年草奖政策的全面实施, 3种类型区的农牧家庭人均收入都有所增加, 但3年的平均增长率(分别为8%、2%、5%)都不及全区农村居民收入的平均增长率(15%)。相比较纯牧区家庭的人均增收更为明显, 尤其2012-2013年涨幅达到1106元, 首次超过了同年全区农村居民增收985元。横向对比3个类型区的人均收入变化, 发现除了纯牧区3年来的人均收入是一直上涨之外(2011-2012年增长142元, 2012-2013年增长1106元), 纯农区和农牧区的变化幅度不大, 2011-2012年纯农区人均收入有582元的增长, 但2012-2013年期间却有14元的小幅回落, 而农牧区2011-2012年间人均收入增长310元, 2012-2013年增长只有43元。

从图中还可以看出家庭收入结构的变化, 本研究将农牧家庭收入按来源分为三大类:一是家庭经营性收入(包括农业、牧业及商业等经营活动收入); 二是工资性收入(包括在乡镇、企业或外出打工等所得报酬); 三是政策转移性收入(主要指草原生态保护补助奖励机制的政策补偿)。从全区农村居民人均收入图中可以明显看出, 家庭经营性收入是西藏农村居民普遍的主要收入来源, 其次则是工资性收入和政策转移性收入^[34], 但草原生态保护补助奖励政策的实施使得不同类型区的农村家庭收入模式发生了明显的差异性变化。首先, 对于农区家庭来说, 草原生态保护补助奖励政策是针对天然草原及牧业活动所制定的管理规范, 在农区影响力有限, 农民的家庭收入结构并没有很大转变, 家庭经营性活动依旧是获得收入的主要方式, 但相比全区工资性收入的比重较大且有上涨的趋势, 而对于农牧区以及纯牧区的家庭, 3年来草原生态保护补助奖励政策的转移性收入比重(24%、39%)远超过全区农村居民转移收入的平均比重(12%), 在牧区甚至超过了家庭工资性收入, 与家庭经营性收入齐平, 成为农牧家庭收入的重要来源。

图2

Fig.2

	Figure Option ViewDownloadNew Window
	图2 3个类型区以及西藏全区2011-2013年农村居民人均收入对比Fig.2 Comparison of rural residents per capita income of three types area and Tibet region in 2011-2013

在《西藏自治区建立草原生态保护补助奖励机制2011年度实施方案》中明确规定“ 在体现政策增收作用的同时, 避免贫富差距拉大” , 这会直接影响牧民的减畜积极性进而阻碍草原生态保护工作的进展。根据调查所得家庭人均收入, 分别绘制3种类型区2011-2013年的频率分布直方图(图3)。从图中可以看出, 纯农区相比其他两个地区低收入人群(人均年收入少于3000元)最为庞大, 所占比例最大为0.45。对比纯农区3年的变化趋势, 可以发现少于3000元的低收入者减少, 6000~12000元的收入人群增加。这说明草原生态保护补助奖励政策对低收入家庭的增收有促进作用。但收入分布两极化的现状并没有改变, 最高者人均年收入32739元, 然而却有60%以上的人年均收入低于6000元。相比较, 纯牧区3年来的收入差异变化最大, 随着草原生态补偿政策的深入实施, 两极的低收入和高收入人群呈现向中等收入聚拢的趋势。人均年收入少于3000元的人数明显减少, 而收入在9000~15000元区间的人数明显上升。说明草原生态补偿政策对缩减纯牧区牧民间的收入差距发挥了积极作用。对于农牧区而言, 人均年收入由低到高的人数分布逐级递减, 相比2011年, 2012年人均年收入少于6000元的低收入人群有所降低, 而收入在12000~18000元之间的中等收入人群有所增加。2013年中等收入的人群又有些许下降, 无论是低于6000元的低收入人数还是高于20000元的高收入人数分布都与2011年基本持平。

图3

Fig.3

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	图3 三种类型区农牧家庭人均收入频率分布直方图Fig.3 The per capita income frequency distribution histogram of three types of farming and animal husbandry households

草原生态保护补助奖励政策在西藏实施3年, 不同类型区的农牧家庭所享受的由“ 草奖” 政策带来的经济福利存在不均衡性。地域间人均收入差异主要体现在政策转移性收入的不同。2013年3个类型区户均政策奖励, 纯牧区14535元、农牧区9254元、纯农区仅有675元。严重不均衡的政策奖励会对不同的农牧家庭产生不同程度的冲击。受“ 草奖” 政策影响, 家庭经营性收入和工资性收入发生变动, 由此造成家庭人均收入及收入结构的差异性变化。

造成不同地域间家庭人均收入差异性变化的根本原因, 在于政府发放的草原生态补偿费用在弥补农牧民因禁牧减畜造成的损失方面, 在各地域家庭间的状况不一致造成的^[21]。草原生态保护补助奖励政策实施细则规定, 以家庭草场面积为依据来计算政策奖励金额。而3种类型区农牧家庭草场拥有量差异之大, 是造成政策福利地域间分配不均衡的根源所在。家庭草场面积归根究底是由地域性的气候和地形决定的。草地生产力、草地类型等自然因素的差异是无可改变的, 所以以草场面积为单一依据衡定生态补偿金额的规则有待深入探讨。

对于家庭收入结构, 3个类型区的农牧家庭显示了不同的变化方向。对于纯牧和农牧家庭, 政策转移性收入比重迅速增长, 尤其, 纯牧区家庭的政策转移收入已赶超家庭经营性收入, 成为两大重要收入来源。但从长远分析, 这种现状在某种程度上预示着一种危险的信号。因为牧民对于转移性收入的获得相比家庭经营性收入和工资性收入并没有付出与高额收入等价的劳动。长此以往, 会诱导牧民产生惰性心理, 不利于政策效应的发挥— — 由“ 输血” 向“ 造血” 机制转变。相反, 纯农区家庭的工资收入比重逐步提高, 原因在于“ 草奖” 政策在一定程度上打击了农区家庭饲养牲畜的积极性, 牲畜数量的限制、政策奖励的微薄促使农民将增收渠道转向其他农牧经营之外的工资性收入。

西藏现行的草原生态保护补助奖励政策中补偿标准基本上采用“ 一刀切” 的政策, 禁牧补贴标准(90元/hm²)和草畜平衡奖励标准(22.5元/hm²)恒定。即使对人均政策奖励金额过高的家庭实行了以人口数量(每人5500元)为依据计算补偿金额的“ 家庭人均限高” 政策, 但这样的补偿方式仍然会出现严重的地区差异^[35]。“ 一刀切” 的补偿标准, 忽略了不同地区自然条件和经济条件的空间差异性^[36], 同样导致政策福利在不同地域之间的分配不公平。

以草地承载力分析, 纯牧区家庭饲养一只绵羊需要3.7 hm²草地, 农牧区需要1.8 hm², 纯农区仅需0.6 hm²。在农牧家庭达到草畜平衡时, 可获得平衡奖励, 因标准一致, 纯牧区家庭一只羊的附加收益(政策奖励)是82.5元, 农牧区是40.5元, 而纯农区只有13.5元。再加上地域气候等不同造成的羊品质的不同, 势必导致不同地域间政策效益的不公平。

草原生态补偿政策奖励标准制定的科学性直接关系到农牧民的切身利益和草原生态建设^[37]。当前的政策补偿标准, 并没有充分调动全体农牧民参与草原生态建设的热情, 社会公平遭到质疑是潜在的不稳定因素。建议及时建立实时监测的动态补贴制度, 因地制宜的细化补偿标准, 考虑草地类型、草地面积、草地承载力以及家庭人口数量等自然因素和不同地域农牧民实际生产生活现状的社会经济因素, 分等级分区域量化生态补偿标准, 尽可能地确保政策福利全民共享。全民共享草原生态系统所提供的服务功能, 理应全民共建草原生态安全。

生态保护补助奖励政策的实施有利于草原地区生态环境的恢复和保护, 有利于当地生存环境的改善, 但是仅凭单一政策, 很难达到全面保护草原的目的。还要通过一些辅助措施, 来改善局部地区的草场恶化局面^[23]。从目前的情况来看, 对于草原生态补偿方式能否持久以及未来将以何种方式继续, 牧民并没有长远并且稳定的规划。当补偿或补贴中断或减少时, 很有可能出现反弹, 进而会加重环境治理的成本。因此, 对环境的保护和治理需要和牧民收入的增加以及生活质量的改善结合起来。让牧民在生态保护补助奖励机制推行的同时, 提升原有的生活水平和质量, 并改变传统靠天吃饭的生产方式, 这样对草原的生态治理和保护才可能更加长久有效, 并获得牧民的普遍理解和支持^[24]。

丰富草原生态保护补助奖励机制, 增加辅助政策, 引导并促进草原流转, 由分散的、小规模的家庭经营转变成集中的、科学的规模化经营。可以发动社会的力量, 引起社会团体、资本企业等各界人士对西藏草地生态和农牧民生产生活的关注, 和政府一起努力改善青藏高原脆弱的生态环境, 守护这片圣洁美丽的家园, 使这里的畜牧业走上真正意义上的现代产业发展道路。同时促进农牧民的转产再就业, 培训生产技能、提供发展契机, 把农牧民从草地中解放出来, 做草原的建设者和守护者而不是掠夺者, 这样才能更快更有效地达到草原生态保护补助奖励政策的目的。